XVI CONGRESSO LATINOAMERICANO TÍTULO DO TRABALHO: ESFERA PÚBLICA E ASSISTÊNCIA SOCIAL AUTORA: RAQUEL RAICHELIS SÃO PAULO - BRASIL INTRODUÇÃO

XVI C ONGRESSO LATINOAMERICANO DE E SCUELAS DE T RABAJO S OCIAL T ÍTULO DO TRABALHO: E SFERA P ÚBLICA E ASSISTÊNCIA S OCIAL AUTORA: RAQUEL RAICHELIS S ÃO PAULO - B RASIL INTRODUÇÃO As reflexões desenvolvidas nesse trabalho estão apoiadas em tese de doutorado apresentada à Pontifícia Universidade Católica de São Paulo em 1997, transformada em livro intitulado: Esfera Pública e Conselhos de Assistência Social - caminhos da construção democrática, publicado pela Cortez Editora, São Paulo, em 1998. O texto que ora apresentamos tem como objetivo retomar e atualizar o objeto daquela tese acerca das questões que envolvem a construção da esfera pública no âmbito da política de assistência social, a partir das recentes transformações do Estado brasileiro e das suas relações com a sociedade civil, sob os influxos da crise e reorganização do capitalismo em escala internacional. Esse debate insere-se nas análises das últimas décadas a respeito das relações entre democratização e representação dos interesses populares na esfera das decisões políticas, a partir da constatação de que os mecanismos tradicionais da democracia representativa, embora fundamentais, não têm sido capazes de absorver demandas sociais cada vez mais abrangentes que requerem novos condutos de expressão e re conhecimento. Em tal perspectiva, a discussão das políticas públicas, especialmente das políticas sociais, ganha relevância por seu caráter de mediação entre as demandas sociais e as formas como são incorporadas e processadas pelo aparato governamental. Vai ganhando força a idéia de que os espaços de construção e gestão das políticas sociais devem ser alargados para abrigar a participação de novos atores sociais, de modo a enfrentar a fragilidade das respostas governamentais diante do agravamento da questão social e do aprofundamento sem precedentes dos níveis de pobreza e desigualdade social na sociedade brasileira. Esse debate repercute no campo da assistência social, especialmente no interior da categoria profissional dos assistentes sociais, e traz indagações e desafios em relação aos quais, no entanto, não existem ainda respostas consolidadas no plano teórico e político. Embora a assistência social seja historicamente uma área de intervenção recorrente e persistente na prática dos profissionais de Serviço Social, no Brasil a assistência social sempre esteve fora do debate público e da deliberação política. Mesmo no âmbito do Serviço Social, a assistência social foi tradicionalmente considerada como atividade da esfera privada de parcela considerável dos seus agentes, desenvolvida na intimidade de um cotidiano institucional que coloca frente a frente os portadores da carência - usuários dos www.ts.ucr.ac.cr

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serviços assistenciais - e os provedores das respostas (invariavelmente emergenciais e insuficientes) - os assistentes sociais -, num movimento ambíguo de afirmação/recusa, continuidade/ruptura com a assistência social, diante da premência da necessidade social e da precariedade das soluções. Na hierarquia das práticas profissionais, o campo da assistência social foi sendo secundarizado, estabelecendo-se uma cisão entre as ações assistenciais voltadas para a "emergência social" e outras frentes de trabalho que conteriam maior potencialidade na luta por direitos. Essa espécie de dualização do campo profissional debilitou as possibilidades de enfrentamento teórico e político da assistência social, como campo de definição de política pública no interior das demais políticas sociais. Mais recentemente, no quadro de agravamento da crise social e de luta contra o autoritarismo no Brasil, pode-se observar a expressão de um movimento mais amplo, na profissão e na sociedade, de retomada do debate e de re-significação da assistência social sob novos ângulos e dentro de outros parâmetros, inserindo-a no espaço da dinâmica contraditória das respostas do Estado à questão social e, nessa perspectiva, como possibilidade de extensão de direitos sociais a amplos segmentos sociais historicamente impedidos de acessá-los. Esse trabalho situa -se, assim, na perspectiva desse movimento que pretende conferir visibilidade ao processo de consolidação da assistência social como campo de afirmação e ampliação de direitos sociais, inscritos na agenda estatal no plano da responsabilidade pública. As possibilidades de mudanças na assistência social surgem a partir da conjuntura dos anos 80, com a aprovação da Constituição Federal de 1988, que definiu a assistência social como política de Seguridade Social articulada à Saúde e à Previdência Social. O texto constitucional propõe, ao mesmo tempo, novas mediações democráticas entre Estado e sociedade, que ganharam forma nos Conselhos de Assistência Social, como mecanismos de participação da sociedade civil na definição e gestão das políticas sociais. No caso da assistência social, o mecanismo constitucional foi operacionalizado pela Lei Orgânica de Assistência Social - Loas - sancionada em 07 de dezembro de 1993, com a criação dos Conselhos de Assistência Social nas três esferas governamentais (União, estados e municípios), de caráter paritário e deliberativo, constituídos por representantes governamentais e da sociedade civil. Atualmente, os conselhos de assistência social foram criados em âmbito federal, em todos os estados e em mais de 50% dos 5 514 municípios brasileiros. Em que pesem as ambigüidades e impasses, esses conselhos vem configurando espaços públicos de negociação e representação em torno de políticas das quais depende a qualidade de vida de extensos segmentos da população brasileira. Portanto, esse texto pretende analisar o significado dos conselhos de assistência social e sua possível contribuição para a publicização da política de assistência social. Essa possibilidade só pode realizar-se na esfera pública espaço essencialmente político ocupado por sujeitos sociais que buscam www.ts.ucr.ac.cr

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reconhecimento e legitimidade social através do conflituoso jogo político entre os atores representados. 1.

E SFERA

PÚBLICA:

ALGUNS

PRESSUPOSTOS

TEÓRICOS

PARA

SUA

CONCEITUAÇÃO

Partimos da idéia de que a constituição da esfera pública é parte integrante do processo de democratização da vida social. Processo esse que se desenvolve através do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, de forma a inscrever os interesses das maiorias nas decisões políticas, tendo como horizonte a universalização dos direitos de cidadania. A concepção de esfera pública remete a um espaço de aparecimento e visibilidade, significando que tudo que vem a público pode ser visto e ouvido por todos (Arendt, 1991). Trata -se de um movimento direcionado pela correlação de forças políticas que se estabelece entre atores sociais e que permite tornar visíveis os conflitos e viabilizar consensos. É um processo que assume um caráter de estratégia política, de sujeitos que passam a disputar lugares de reconhecimento social e político. Dessa forma, a esfera pública envo lve a adoção de novos mecanismos de articulação entre o Estado e a sociedade civil, e no interior de cada uma dessas dimensões. Não se trata, assim, apenas da relação entre o Estado e a sociedade, mas das relações que se estabelecem no interior do Estado e da sociedade, no sentido de superar a idéia corrente, de identificar automaticamente o público com o estatal. Muitas vezes referimo-nos ao público como sinônimo de estatal ou governamental; ao mesmo tempo, pensamos o privado como expressão direta da esfera mercantil, dos interesses do mercado. No caso da Assistência Social é importante analisar como é que essas dimensões - estatal e privada - foram se articulando na sua história, resultando uma frágil dimensão pública das práticas desenvolvidas nessa área, levando a que a Assistência Social não alcançasse o estatuto nem de política e nem de pública. Portanto, o grande desafio atual é o de articular essas duas dimensões política e pública - no âmbito da Assistência Social. Para que isso seja possível, é necessário que a assistência social incorpore as dimensões constitutivas da esfera pública, consideradas como um conjunto dinamicamente articulado. Alguns desses elementos podem ser sintetizados: • Visibilidade social . Significa que as ações e os discursos dos sujeitos devem expressar-se com transparência, não apenas para aqueles que diretamente participam dos Conselhos, mas para todos implicados nas suas decisões políticas. Envolve, assim, publicidade e fidedignidade das informações que orientam as decisões. • Controle Social. Implica o acesso aos processos que informam as decisões no âmbito da sociedade civil, às regras que conduzem as negociações, além do acompanhamento da implementação daquelas decisões que foram pactuadas por esses representantes. • Representação de interesses coletivos. Exige a constituição de sujeitos sociais, que se apresentam nos Conselhos a partir da qualificação de demandas www.ts.ucr.ac.cr

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coletivas, em relação às quais esses conselheiros exercem um papel de mediadores. • Democratização. Remete à ampliação dos fóruns de decisão política, que devem extrapolar os canais tradicionais de representação, para permitir que novos protagonistas possam ser incorporados nesses espaços, contribuindo para a criação de novos direitos. A idéia de democratização implica, necessariamente, a dialética entre conflito e consenso, de modo que os múltiplos interesses possam ser qualificados e confrontados, resultando daí a possibilidade de interlocução pública. • Instituição da cultura pública. Supõe o enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista, de apropriação do público pelo privado. Significa superar a "cultura do assistencial", que infantiliza, tutela e torna mais vulneráveis os segmentos já vulneráveis e empobrecidos da sociedade brasileira. 2. P ROTEÇÃO S OCIAL E A (INEXISTENTE) ESFERA PÚBLICA NO B RASIL É impossível realizar a análise da assistência social brasileira sem inseri-la no quadro histórico que configura o sistema de proteção social no Brasil. Referir-se ao sistema de proteção social brasileiro, e à assistência social em particular, implica a análise das formas pelas quais se constituiu o capitalismo na formação social brasileira, que configurou um Estado sem dimensão pública, ou como coloca Francisco de Oliveira (1990), um estilo de capitalismo que manipula os fundos públicos sem esfera pública, onde a regra é a ausência de regras públicas, é o tratamento caso a caso, que tudo permite em nome dos interesses da acumulação e expansão capitalistas. Ao contrário do que aconteceu historicamente com o capitalismo nos países desenvolvidos, o Estado nas nações da periferia subdesenvolvida, como a brasileira, não consolidou instituições democráticas, nem estendeu direitos de cidadania ao conjunto das classes trabalhadoras, excluindo imensas parcelas da população do acesso público a bens e serviços necessários às condições de sobrevivência dentro de um padrão básico de convivência social civilizada. Assim, ao invés do Estado do Bem-Estar Social, o que temos é uma combinação permanente de paternalismo e repressão, que se alternaram em diferentes momentos históricos. Nos termos de José de Souza Martins (1994), a modernização na sociedade brasileira associou continuamente patrimônio e poder, consolidando a cultura de apropriação do público pelos interesses privados, disseminando a prática da tutela e do favor como base e fundamento do Estado. Na particularidade brasileira, os setores dominados jamais tiveram força de veto sobre as decisões do poder estatal. O pequeno enraizamento da cidadania nas práticas sociais evidencia a modernidade inconclusa da estrutura social brasileira. Como analisa Vera Telles (1992), os direitos não fazem parte das regras que organizam a vida social, num quadro institucional que nem sequer generalizou o estatuto de trabalhador assalariado para o conjunto da classe que vive do trabalho (Antunes, 1995). Assim, na crise social atual, misturam-se novos e antigos problemas não equacionados, observando-se a erosão da frágil noção do público, que nem chegou efetivamente a constituir-se. www.ts.ucr.ac.cr

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Nesse contexto, a disseminação das teses neoliberais ganha uma dimensão perversa: as propostas de enxugamento do Estado, de contenção nos gastos públicos, de diminuição da máquina governamental, de cortes no funcionalismo, de privatização das estatais, de prioridade ao controle da inflação e à estabilização da moeda trouxeram conseqüências perversas para o enfrentamento das graves expressões da questão social em nosso país. Analisar o Estado implica necessariamente remetê-lo a suas relações com a sociedade, mas não como faz a perspectiva neoliberal, reduzindo-o a uma questão de medida, de Estado mínimo ou máximo. Aliás, se formos partir dessa baliza, o que temos historicamente no Brasil é, como afirma Emir Sader (1996), uma forma híbrida de Estado mini -max - ou seja, mínimo no que se refere aos interesses do trabalho e máximo em relação aos interesses do capital. Apesar da adoção das chamadas medidas de ajuste estrutural pela maioria dos países da América Latina, é hoje consenso inegável que esse processo trouxe conseqüências altamente regressivas, dando lugar a um verdadeiro apartheid econômico e social, agravando as desigualdades sociais, aumentando os níveis de pobreza e provocando profunda dualização da sociedade, com rebatimento nas formas de violência sem precedentes, ao mesmo tempo em que reforçou a vulnerabilidade dos já frágeis estados nacionais. Como alternativas para o enfrentamento da crise econômica e social, as propostas de flexibilização do trabalho e de desregulamentação do Estado têm levado ao aprofundamento das diferentes formas de precarização das situações de trabalho, crescimento do desemprego e enorme ampliação do mercado informal, que passa a ser visto hoje não como manifestação da pobreza urbana urbana e rural, mas como perspectiva de solução. A promoção das virtualidades do setor informal tem levado a um afastamento do Estado no equacionamento das demandas sociais, gerando o que alguns autores chamam de exclusão integradora, que legitima a exclusão e redefine os papéis dos sujeitos sóciopolíticos: os sindicatos se enfraquecem, os movimentos populares perdem sua força mobilizadora, a luta mais importante passa a ser a da manutenção do emprego a qualquer preço. É esse o caldo cultural favorável à disseminação das teses neolibera is. O que se pretende atingir é o nascimento da esfera pública deflagrado pelo processo de democratização e delineado na Constituição de 1988. Exemplo disso, é a tão propalada necessidade de realizar as reformas constitucionais, cujo elenco atinge exatamente o conjunto de direitos sociais e políticos, conquistados historicamente. Hoje observa-se uma inversão dos termos: aqueles que são contra "as reformas" são taxados de conservadores. Isto não quer dizer que não sejam necessárias reformas do Estado, mas não podem ser reduzidas apenas a aspectos técnicos e administrativos, exigindo transformações no padrão de relacionamento entre o Estado e a sociedade civil, para a construção de esferas públicas efetivamente democráticas, onde os conflitos possam ser publicizados e as soluções negociadas. 3. ASSISTÊNCIA S OCIAL: CONTRADIÇÕES DE UMA POLÍTICA EM CONSTRUÇÃO

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A assistência social tem sido historicamente o lugar de atendimento das carências dos segmentos mais empobrecidos da sociedade. Os serviços assistenciais, por se destinarem aos excluídos do mercado de trabalho, acabam operando um perverso processo de negação e fragmentação da identidade social dos indivíduos e grupos aos quais se dirigem. Tendo como referência o que Sonia Fleury (1989) chamou de cidadania invertida, ou seja, a condição dos indivíduos que estão fora do mercado legal de trabalho, os segmentos sociais atingidos pelos programas e serviços de assistência social são reconhecidos pela carência, pela ausência. Para ter acesso, ainda que insatisfatório e precário, a algum serviço ou programa público, é preciso provar a condição de não-cidadão. Os esforços de revisão crítica da assistência social, que culminaram com a aprovação da Loas, procuraram enfrentar esse modo de conceber a proteção social, mediante propostas afirmativas que contivessem a positividade do direito. Os avanços contidos na Loas são inegáveis, e representam para o campo da assistência social uma espécie de estatuto de maioridade jurídica, já que, pela primeira vez, é definida como política pública integrante da Seguridade Social, juntamente com a Previdência Social e a Saúde. No entanto, a assistência social como política pública é um fenômeno que está duplamente em formação. De um lado, porque historicamente a assistência social não foi concebida como área de definição política dentro do universo das políticas sociais, constituindo-se num mix de ações dispersas e descontínuas de órgãos governamentais e de instituições privadas, que exercem papel subsidiário na execução de programas e serviços assistenciais. De outro lado, as relações das entidades assistenciais sem fins lucrativos com o Estado, construídas de longa data, viabilizaram o acesso ao fundo público através de convênios, subvenções e outras formas de relação, passando ao largo de mecanismos de controle social. Nesses termos, o reconhecimento da assistência social como política de Seguridade Social, a proposta de descentralização e de democratização da gestão através da participação popular, a criação dos conselhos e fundos financeiros nos três níveis de governo, a instituição das Conferências de Assistência Social, entre outros aspectos, são conquistas políticas inegáveis. No entanto, os "beneficiários" da assistência social continuam sendo tratados a partir das suas carências, submetidos a procedimentos burocráticos e de controle, que mais uma vez reforçam a distância entre pobres e cidadãos em nossa sociedade. Os "assistidos" dos programas e serviços assistenciais são as camadas empobrecidas, geralmente assim definidas a partir de indicadores de renda e emprego que, sendo importantes para descrever e classificar níveis de pobreza, são limitados para captar suas múltiplas expressões, uma vez que a pobreza não se reduz à privação material, mas se expressa nas diferentes esferas da vida social. A pobreza, mais do que uma medida monetária, é relação social que define lugares sociais, sociabilidades, identidades. Como produto das relações sociais que caracterizam a sociedade de classes, a pobreza, para quem a vive é, principalmente, uma experiência de www.ts.ucr.ac.cr

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múltiplas destituições: material, cultural, política, social. Fundamentalmente, é carência de direitos, é pobreza de direitos. É interessante notar que, embora a pobreza e os pobres compareçam permanentemente no discurso oficial, na imprensa, na mídia em geral, são sempre identificados pela ausência, pela carência. A referência é sempre a pobreza absoluta, a privação econômica extrema, reduzida aos mínimos vitais. Nesses termos, a pobreza passa a ser um fato natural, sem historicidade. Aparece como efeito indesejável de uma história sem autores e responsabilidades, estabelecendo uma relação de oposição à cidadania. (Telles, 1992) A visão liberal da pobreza, agora reeditada pelo ideário neoliberal, identifica as suas causas na imprevidência do indivíduo que não soube lidar com as intempéries da natureza ou os azares do destino. Nessa visão, parecem não haver causalidades propriamente sociais. É importante observar que a perspectiva liberal (ou neoliberal) não nega a assistência social ao pobre em si mesma. O que ela recusa é a idéia de que aos deveres da sociedade em atenção aos pobres correspondam direitos. Daí deriva que as causas da pobreza são buscadas na própria pobreza, nos seus dispositivos morais, na vontade dos indivíduos em superar essa condição. Nesses termos, a pobreza é analisada como uma conduta, ela não dá direitos, apenas confere deveres (Ewald, 1986). Esse estigma, que contrapõe assistência social à cidadania, impregna não apenas a prática dos diferentes agentes sociais e institucionais, mas também as representações que os próprios usuários têm das ações assistenciais: humilhação, para muitos, quando colocados na condição de pedintes institucionais; indignação, para alguns, quando descobrem a ausência de responsabilidade pública do Estado perante seus cidadãos. Essa situação revela a menoridade civil dos segmentos sociais envolvidos nas ações assistenciais. Ela institui relações de tutela e gera obrigações aos beneficiários, mas não direitos. Assim, para quem vive a situação de destituição que a pobreza impõe, a sua tradução mais completa se expressa pela "privação da palavra, privação de um mundo de significações no qual vontades, necessidades e aspirações dos socialmente excluídos pudessem ser elaboradas e reconhecidas" (Telles, 1992). No entanto, as práticas assistenciais não podem ser analisadas numa única direção, pelo caráter contraditório que envolve a sua realização: se for colocada como estratégia de reforço da ação protagonista dos grupos sociais a que se destina, pode adquirir um potencial emancipatório. As experiências que estimulam a participação popular, especialmente dos usuários dos serviços e programas de assistência social, ainda que incipientes, tendem a deslocar as ações do plano da ajuda e da tutela para o pla no da cidadania e dos direitos. 4. O CENÁRIO POLÍTICO DOS ANOS 90 No cenário político atual vivemos um processo de destituição de direitos, no rastro da reforma conservadora do Estado e da economia que está em curso no Brasil, que desfaz os vínculos entre trabalho, direitos e proteção social, www.ts.ucr.ac.cr

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desencadeando um crescente e persistente processo de sucateamento dos serviços públicos, de ofensiva sistemática contra direitos do trabalho duramente conquistados pelos trabalhadores e contra os novos direitos sociais consagrados na Constituição de 1988. Mais além dessas destituições, o que está em curso é a o esvaziamento da própria noção de direitos, traduzindo-se pelo encolhimento do horizonte de legitimidade dos direitos, como analisa Vera Telles (1997), quando chama atenção para a perversa trama que transforma direito em privilégio corporativo em nome de uma suposta modernização da economia que tem no mercado a sua mais completa tradução. A cena política dos anos 90 trouxe mudanças importantes relacionadas com a participação de segmentos organizados da sociedade civil nas decisões e prioridades das políticas públicas. Temas como descentralização, municipalização, parceria Estado-sociedade passaram a ser recorrentes. Trata -se de um processo que difunde novos discursos e práticas sociais relacionados com a partilha de poder, seja no âmbito de sua transferência da esfera federal para estados e municípios, seja no deslocamento de parcelas de poder de decisão do Estado para a sociedade. Os anos 90 estão sendo palco de múltiplas tendências que se expressam com grande visibilidade, ganhando a opinião pública: o crescimentos das ONGs e as propostas de políticas de parceria implementadas pelo Estado em suas diferentes esferas, principalmente nos planos municipal e local. Se isso não é novo no campo das políticas sociais, especialmente na assistência social, já que a prestação de serviços assistenciais a grandes parcelas da população tem sido historicamente realizada por entidade sociais privadas, a atual conjuntura traz novos elementos que precisam ser analisados. Um dado novo é a grande expansão das Ongs, cujo crescimento aponta para uma diferenciação do perfil que assumiam nos anos 70 e 80. Nessas décadas, as chamadas ONGs "históricas" estavam na retaguarda da maioria dos movimentos populares que dinamizaram o cenário de participação política da sociedade civil, trazendo para a cena pública novos personagens, contribuindo decisivamente para a queda do regime militar e para a transição democrática em nosso país. Sintonizadas com os movimentos populares, as ONGs foram organizadas de costas para o Estado e à margem dos recursos nacionais, sendo apoiadas pela cooperação internacional. A partir dos anos 90, o universo das ONGs passa por grandes mutações que vêm ameaçando a sobrevivência de muitas e as obriga a profundas redefinições. Sob o impacto do avanço do ideário neoliberal, os processos de ajuste econômico em muitos países europeus e nos Estados Unidos fazem recuar o financiamento internacional e a cooperação de grupos civis que, mais intensos no período da ditadura, voltam-se agora para outros países e regiões, como o leste europeu. Nesse contexto, as ONGs passaram a viver uma intensa crise financeira, conduzindo-as a gerar recursos próprios e buscar acesso aos fundos públicos. As relações entre Ongs e governos nacionais sofreram uma inflexão. As www.ts.ucr.ac.cr

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parcerias com governos locais, notadamente municipais, vêm se intensificando e a questão do acesso aos recursos públicos é cada vez mais discutida, polarizando o debate a respeito dos critérios que devem nortear o uso do fundo público pelas organizações da sociedade civil. É importante demarcar também a redefinição do padrão de relações entre ONGs e movimentos sociais, na medida em que as próprias ONGs transformamse em novos sujeitos políticos: se nas décadas de 70 e 80 atuavam na assessoria dos movimentos populares, hoje disputam recursos, lugares e reconhecimento públicos aos lado de outros atores sociais que integram o cenário político. Portanto, nos anos 90 o campo das políticas sociais e da luta por direitos ficaram muito mais complexos. Juntamente com as mudanças no mundo das ONGs "históricas", emergiram novos tipos de organizações, mais próximas do modelo norte-americano das "non profits", voltadas à execução de programas sociais de enfrentamento à pobreza e à exclusão social. Integrantes do chamado "Terceiro Setor", que é como se auto-denominam, essas organizações expressam um amplo movimento associativo que abarca um conjunto heterogêneo de entidades sociais, organizações empresariais, ONGs dos mais variados tipos que vêm atuando no desenvolvimento de projetos socioeducativos, em grande parte voltados ao atendimento de crianças e adolescentes em situações de risco social e pobreza. Essas organizações não estão de costas para o Estado, ao contrário buscam parceria com o Estado nos diferentes níveis de poder, dentro do que ficou conhecido como espaço "privado porém público". (Fenandes, 1994) Tal movimento, se de um lado decorre do fortalecimento da sociedade civil e da ampliação de sua participação política, relaciona-se, ao mesmo tempo, com a desregulamentação do papel do Estado na economia e na vida social. Por esse processo, o Estado passa a transferir responsabilidades para as comunidades, em ações de parceria com as organizações sem fins lucrativos, incluindo -se aí as fundações e institutos empresariais que, atualizando seu discurso, convertem a assistência social e a filantropia privada para a linguagem e a óptica empresariais. Ressurge com grande intensidade o discurso da participação comunitária e da solidariedade e o estímulo a iniciativas privadas (mercantis e não-mercantis) nas ações sociais. O que é possível observar nesse movimento associativo dos anos 90 é o reforço de uma versão comunitarista de conceber a sociedade civil, que alimenta o retorno do "mito da comunidade" (Gohn, 1990) e ignora as clivagens de classe e os antagonismos sociais existentes na sociedade capitalista, para valorizar a idéia da comunidade abstrata, das relações de ajuda -mútua, como se a solução da crise social pudesse ser enfrentada pelo esforço organizado de todos os membros da comunidade. Mas, como dissemos, esse discurso comparece hoje atualizado, pois não se trata apenas da filantropia tradicional, mas da filantropia do grande capital, que moderniza discursos e práticas e busca homogeneizar os projetos dos diferentes segmentos da sociedade civil.

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As repercussões desse movimento são profundas no campo das políticas sociais. Com a redução dos investimentos públicos nas áreas sociais, presenciase o deslocamento das responsabilidades dos Estados no âmbito das políticas sociais e o reforço de políticas compensatórias para os segmentos mais empobrecidos e vulneráveis da sociedade, no sentido de amenizar o impacto negativo das políticas de ajuste econômico junto a essas camadas. O espectro que caracteriza este amplo movimento associativo aponta, portanto, para profundas redefinições nas relações Estado-sociedade e para diferentes articulações entre o estatal/público/privado.Inúmeras experiências descentralizadoras e participativas estão se desenvolvendo, mas inspiradas por diferentes e mesmo opostas orientações, destacando-se o discurso da solidariedade da sociedade civil para o enfrentamento da pobreza. Observa-se uma curiosa inversão de discursos: o Estado fala a linguagem da solidariedade e a sociedade (ou pelo menos uma parcela) fala a linguagem dos direitos, o que alguns autores vem chamando de "refilantropização da questão social" (Yazbek, 1995). Refletir e qualificar as experiências em curso torna-se tarefa fundamental, principalmente para os assistentes sociais. Muitas delas se utilizam dos recursos públicos para a execução de ações residuais e focalizadas, que na atual conjuntura tendem a ser reforçadas, desvinculadas de uma política global de redução dos determinantes estruturais geradores das situações de pobreza, sem a necessária transparência e controle público quanto aos critérios de concessão e uso desses recursos, e sem a participação dos segmentos sociais envolvidos. Trata -se de um processo que desloca responsabilidades estritamente estatais para o âmbito da sociedade civil, distanciando-se do campo de afirmação e universalização de direitos e aprofundando a divisão entre serviços e direitos. 5. OS CONSELHOS COMO MECANISMOS VIABILIZADORES DA ESFERA PÚBLICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL

A implantação de inúmeros conselhos em diferentes setores das políticas sociais representa uma inovação democrática, se comparados com os conselhos criados na década de 70, sem poder deliberativo e em muitos casos meramente ritualísticos. Essa prática dos conselhos revela que está em funcionamento um certo "modelo" de participação da sociedade civil na gestão pública, forjado na dinâmica das lutas sociais das últimas décadas, que busca redefinir os laços entre o espaço institucional e as práticas societárias, não como polaridades que se excluem, mas como processos conflituosos que se antagonizam e se complementam, pondo em destaque a luta pela inscrição de conquistas sociais na institucionalidade democrática, buscando transformar esses espaços em esferas públicas efetivamente democráticas. Mas, uma primeira questão, de ordem mais geral, refere-se à fragilidade dos conselhos diante da centralização do poder nas mãos dos executivos, e das condições que reúnem para neutralizar, impedir e desarticular a ação dos www.ts.ucr.ac.cr

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conselhos. Há inúmeros situações que apontam a interferência do governo, nas três esferas, que vão desde a nomeação de conselheiros da sociedade civil sem eleições democráticas, até a sua presidência pelas primeiras damas, passando pela sonegação de informações, principalmente as relativas ao orçamento e aos recursos, as mais difíceis de serem apropriadas. O debate aberto das divergências é geralmente identificado como oposição ao governo, rotulado de “corporativista”, “aparelhado”, marcadamente “ideológico", o que denota uma forma de desqualificar os espaços públicos de representação da sociedade civil. São muitas as decisões do executivo que passam ao largo dos Conselhos, através de múltiplos expedientes acionados para imobilizar e interferir no seu funcionamento. Por outro lado, a multiplicação e pulverização dos conselhos exige hoje um debate mais profundo em termos da fragmentação das demandas sociais e da definição de estratégias que possam articular proposta s e ações dos vários conselhos, em termos de reconstruir a perspectiva de totalidade da política social. O exame das experiências em curso nos diferentes setores das políticas sociais revela que, apesar da importância desses espaços e da necessidade de ocupá-los de forma mais qualificada e propositiva, os conselhos não podem ser considerados como únicos condutos de participação política e nem exemplos modelares de uma sociedade civil organizada. Esta é uma das formas que o movimento social conseguiu conquistar, que precisa ser acompanhada e avaliada atentamente, e combinada com outras modalidades de organização e mediações políticas. Principalmente, no âmbito municipal, esse acompanhamento se faz mais premente, já que a velocidade de criação dos Conselhos e Fundos de Assistência Social nem sempre é um sinal de avanço de posturas democráticas dos executivos e forças locais. Em muitos casos, esse processo é agilizado apenas como cumprimento de exigências legais para recebimento de recursos. É fundamental definir novas estratégias de articulação entre os conselhos de assistência social, de defesa dos direitos de crianças e adolescentes, da mulher, do idoso, entre outros, para formular propostas inovadoras e integradoras de programas, projetos e serviços. Além da necessidade de racionalizar e potencializar a participação da sociedade civil nos vários conselhos, cujas representações não conseguem responder às múltiplas demandas colocadas pela necessidade de estar presente nos diferentes espaços de definição das políticas sociais setoriais. Por outro lado, o grande desafio a ser enfrentado é a qualificação dos conselheiros municipais e estaduais e a ampliação da capilaridade da ação política dos conselhos, que precisa ser combinada com outras modalidades de organi zação, fóruns mais amplos e menos institucionalizados, para que os conselhos possam ser ativados e dinamizados. Os Conselhos são canais importantes de participação coletiva e construção de uma nova institucionalidade democrática no âmbito das política sociais. São espaços que representam uma conquista dos setores organizados da sociedade civil. No entanto, não é possível imaginar que a participação popular se reduza www.ts.ucr.ac.cr

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apenas ao espaço dos Conselhos, sejam eles de assistência social, de defesa dos direitos de crianças e adolescentes, saúde e outros. É preciso criar e estimular a organização de fóruns mais amplos de representação e participação social e política; os conselhos não substituem os fóruns e, em muitos municípios e estados os fóruns populares foram desativados quando os conselhos foram criados. Portanto, é fundamental a reorganização e fortalecimento de fóruns populares de defesa dos direitos sociais para que os Conselhos possam ser, eles próprios, submetidos ao controle social da sociedade civil. 6. A QUESTÃO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NOS CONS ELHOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

Para finalizar, é importante destacar uma outra faceta da pobreza: ela é, também, expressão da ausência de participação dos segmentos empobrecidos nos espaços públicos, em que esses sujeitos possam se fazer representar e, dessa forma, ser reconhecidos como portadores de direitos. É possível verificar na experiência dos diferentes conselhos de assistência social, e também nos conselhos das demais áreas das políticas sociais, um vazio da representação dos grupos populares através das suas próprias organizações e representações. As classes médias, principalmente os técnicos e profissionais, continuam atuando por uma espécie de substituismo, usando um termo de Francisco de Oliveira (1990). Ou seja, os principais interessados não conseguem se auto-representar nos espaços que buscam garantir dimensão pública à política de assistência social. Embora esse processo não tenha origem e nem pode ser equacionado no interior das práticas de assistência social, esse campo representa um caldo de cultura para a reprodução da subaternização das camadas empobrecidas que são seu alvo prioritário. A chamada cultura do assistencial e o autoritarismo social, tão entranhados em todas as esferas da vida social brasileira, penetram e se reproduzem de modo particular nas práticas da assistência social, tanto estatais quanto privadas. Assim, a idéia do direito a ter direito (Arendt, 1991) no campo da assistência social não pode ser mera frase retórica esvaziada de seu conteúdo mais substantivo: o direito à participação nos espaços públicos, o reconhecimento do direito a todos de pertencimento à coletividade. Sabemos que não pode existir esfera pública sem representação de interesses coletivos, mas são os interesses dos segmentos mais empobrecidos da classe trabalhadora que devem orientar as ações e relações nos espaços onde se constrói a política pública da assistência social. No entanto, para que isso se efetive, é preciso que os fóruns e os conselhos de assistência social extrapolem seus próprios limites, estimulando a mobilização de forças sociais mais amplas. Conforme já foi observado, é tarefa a ser enfrentada a criação de novos mecanismos de articulação dos conselhos com a sociedade civil, que dinamizem formas de reconhecimento e organização, sobretudo daqueles segmentos sociais que, excluídos do mercado de trabalho e www.ts.ucr.ac.cr

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desorganizados politicamente, não são atingidos pelos canais tradicionais de representação política, ficando a mercê da manipulação e do cliente lismo político. O grande desafio na conjuntura atual consiste, assim, em consolidar os conselhos, não só como espaços políticos abertos, mas como canais de ativação da presença daqueles em relação aos quais o projeto ético-político da assistência social b usca seu reconhecimento. A criação de sistemas de articulação, comunicação e informação entre conselhos, fóruns e forças sociais organizadas nos estados e municípios adquire hoje importância estratégica na publicização da política de assistência social. Para isso, é fundamental consolidar uma direção social estratégica para a política de assistência social, capaz de contrapor-se ao que Evaldo Vieira (1997) denominou de política social sem direitos sociais, que caracteriza a atual etapa de desenvolvimento das formas de proteção social no Brasil. No entanto, a ação afirmativa de direitos da política de assistência social caminha, na contracorrente do projeto político que inspirou a Loas. As propostas governamentais, no contexto da chamada globalização e inspiradas pelos valores liberais, aprofundam a cisão entre serviços e direitos, ampliando ações residuais e focalizadas junto aos mais pobres entre os pobres, sejam eles indivíduos ou os municípios eleitos como beneficiários das ações governamentais. No entanto, todas as dificuldades e desafios a serem enfrentados, não podem obscurecer os esforços que estão sendo realizados em âmbito nacional para constituir a assistência social como política e realizar-se como pública. As atribuições legais dos conselhos de assistência social para deliberar sobre a política e seu financiamento, fiscalizando a sua execução e imprimindo mecanismos publicizadores e democratizadores de gestão social são processos absolutamente inusitados num campo tradicionalmente imbricado com as ações de benemerência e filantropia estatal ou privada. Mas, não é possível imaginar que apenas o reconhecimento formal da assistência social como política pública encerre a luta por sua consolidação como instrumento de expansão de direitos aos segmentos sociais mais vulnerabilizados. Para que isso se efetive, é necessário que os Conselhos de Assistência Social em todos os níveis se transformem em esferas públicas efetivamente democráticas e participem da construção de novas modalidades de ação coletiva, que estimulem a participação dos usuários, não como meros beneficiários dos serviços assistenciais, mas como sujeitos portadores de direitos legítimos que encontrem nos espaços públicos um lugar de reconhecimento, pertencimento e expressão de suas demandas sociais. BIBLIOGRAFIA ANTUNES, Ricardo 1995 Adeus ao trabalho? Ensaio sobre as metamorfoses e a centralidade do mundo do trabalho. São Paulo, Cortez/Unicamp. ARENDT, Hannah www.ts.ucr.ac.cr

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